Date de parution Le 24 Novembre 2020.

Article de Bastien GIRARD  VP – Expert des questions spatiales Européennes et Internationales.

 

Cet article introduit une série de contributions sur les affaires spatiales européennes et internationales pour 3i3s. Ces coopérations auront pour objectif une meilleure connaissance des dynamiques socio-politiques qui sous-tendent l’investissement de l’Europe, des Etats et des organisations internationales dans le secteur spatial.

Ces contributions prendront la forme d’articles issus d’enquêtes de terrain, d’expertise des politiques publiques dans leur contexte socio-historique, ou d’expertise plus macroéconomique sur les investissements législatifs, budgétaires, programmatiques ainsi que les services et applications construites par ces acteurs du spatial européen et international. Elles pourront également prendre la forme de partage d’actualités commentées et de publications d’entretiens inédits avec les acteurs de la politique spatiale européenne et internationale.

Aussi, et autant lever au plus tôt les possibles déconvenues, ces contributions laissent à d’autres le rôle de mener et de partager la réflexion sur le travail des professionnels des sciences et technologies spatiales – même si nous en croiseront beaucoup sur notre chemin dans les arènes politiques et bureaucratiques – ainsi que la réflexion primordiale sur le pourquoi une politique spatiale – même si les acteurs que nous rencontrerons sont tous engagés pour faire prévaloir leur vision du monde et que nous pourrons citer ici et là quelques justifications.

Nous parlerons d’abord de politique, d’hommes et de femmes engagés au cœur de la définition des politiques spatiales. L’un des points qui nous occupera beaucoup, qui sera introduit par notre premier article, est la détermination d’un sous-champ de la politique spatiale européenne, c’est-à-dire un espace qui se différencie et s’auto-organise, peuplé d’individus et d’organisations investis dans une lutte pour gouverner l’Europe du spatial, mais disposant de ressources inégales et de manières de voir variant selon leur trajectoire personnelle. Car c’est notre certitude, la politique spatiale européenne existe, mais sous des formes qui ne deviennent intelligibles qu’en faisant tomber quelques préconçus et en renouvelant nos grilles de lecture.

Entre l’Europe et l’international, et au détour des sujets abordés, nous pourrons également évoquer quelques grands thèmes qui sous-tendent les activités politiques spatiales, tels que la redéfinition des rapports entre sciences, techniques et politique, entre civil et militaire, entre national et international ou entre public et privé.

 

Que l’Europe soit !

L’Europe à contre-courants

Que l’Europe soit ! Cette invocation peut étonner. Ne suffit-il pas de prendre un vieux livre d’histoire des civilisations pour s’en rendre compte ? Ne suffit-il pas d’un bon discours inspirant comme le firent en leur temps, un Victor Hugo, un Robert Schuman ou un Altiero Spinelli ? Ne suffit-il pas de braquer un bon vieux télescope galiléen pour se rendre compte de son inéluctable existence ? Non, plus encore que les mythes, les discours et les astres, l’Europe a bien besoin de traduction pour gagner son unité de sens.

Cette invocation peut aujourd’hui paraître dépassée, énième occurrence d’un discours de plus de soixante-dix ans, promulgué par les bâtisseurs d’Europe, hommes politiques, fonctionnaires, professeurs de droit, intellectuels et militants qui peuplent la « bulle » européenne. Elle intègre la rhétorique quotidienne de ces acteurs obstinés par leur propre légitimité à exister et agir, qui œuvrent en se référant continuellement à une justification théorique commune et académisée de l’organisation de l’Europe telle qu’elle est. Avec cette invocation, ils ont l’habitude de rappeler à qui peut l’entendre l’impératif de l’Europe de la paix et l’incapacité des nations européennes à agir seules.

Mais cette invocation peut surtout paraître très audacieuse, à l’heure où nombre annoncent le trépas de l’Union européenne, submergée par des ennemis de tous genres et de tous lieux. Les grandes puissances de ce monde telles que la Chine et la Russie, mais aussi les Etats-Unis, se délectent à l’idée de pouvoir dépecer cette Europe déjà trop puissante par son marché, sa culture et son droit, mais dont les propensions de puissance industrielle, militaire et spatiale sont pour elles inacceptables. C’est également ses Etats-membres, signataires des traités fondateurs, qui se désunissent sur l’essence politique de l’Union. Au-delà du Brexit, ce sont des blocages permanents entre Etats à l’Est et à l’Ouest de l’ancien rideau de fer, entre Nord et Sud des anciennes frontières des principautés catholiques et protestantes, sur la définition des valeurs qu’ils ont signées, sur la gestion des dépenses publiques et de la dette ou encore sur les politiques migratoires et environnementales. Enfin, ce sont les citoyens européens eux-mêmes qui s’en détournent, n’y voyant pour la plupart aucune attache cognitive, émotionnelle ou identitaire, ni aucun intérêt économique. Une partie d’entre eux en est même venue à la haïr, l’accusant de tous les maux du temps, exprimés en termes contradictoires dans les thèmes de l’Europe néo-libérale et de l’Europe dirigiste, en tous les cas despote. S’il y a une réflexion que nous pouvons proposer dès à présent au débat, c’est que l’Europe s’est paradoxalement construite en se nourrissant de ces contradicteurs. À partir de ceux-ci, et utilisant les crises comme catalyseurs, elle s’est dotée d’une structure plus solide, car plus technocratique, multiforme et distante, et fuyant dans une auto-réforme permanente, puisse cela prendre des apparences démocratiques ou de puissance.

L’Europe, avant l’Europe du spatial

Alors, de quoi parlerons-nous lorsque nous évoquerons l’Europe du spatial ou la politique spatiale européenne ? Nous parlerons avant tout d’Europe, car la compréhension de la politique spatiale européenne ne peut plus de se permettre de pêcher par orgueil. Celle-ci doit se connecter à l’étude du fonctionnement de l’Europe dans son ensemble.

La tâche de comprendre l’Europe n’est pas aisée tant nous sommes socialisés aux modes de fonctionnement et d’incarnation politique nationaux. En effet, nous ne trouvons pas en l’Europe nos repères de jugements idéologiques. Comment s’y transcrit notre traditionnel couple gauche et droite, complété d’un centre et d’extrêmes ? Nous ne retrouvons pas non plus en l’Europe nos repère fonctionnels. Qui parle pour l’Europe ? Quelles sont ses compétences ? Jacque Delors, président français de la Commission européenne de 1985 à 1995, soulignait ce problème de classification par une formule sans doute prémonitoire des activités futures de l’Union : l’Europe comme « objet politique non-identifié ». Nous irions trop loin en investiguant ici les causes, à trouver au cœur même de nos socialisations à l’Europe – très classiquement d’abord par la famille, l’école, le travail et les médias-, de notre difficulté à voir l’Europe telle qu’elle est. Pourtant, il reste nécessaire de partir de cet humble constat.

Pour toucher du doigt les logiques de la politique spatiale européenne, il nous faut ainsi comprendre et tirer les conséquences que c’est, avec l’Europe des « petits pas » et à « plusieurs vitesses, une construction politique qui s’historicise et se sociologise. Cette Europe a évolué et évolue encore dans le temps et dans l’espace, avec un commencement et vraisemblablement une fin. Aussi, l’on peut difficilement attribuer à l’Europe ordre et clarté parce qu’elle est une stratification d’idées, de mobilisations, de structures institutionnelles et de normes négociées à l’ombre de débats techniques et au cours de luttes acharnées. À la suite des travaux de politologues tels que Didier Georgakakis, Jay Rowell et Frédéric Lebaron, il n’est plus à démontrer que l’Europe, dans sa gouvernance institutionnelle et sa politique, est le fruit d’une multitude d’acteurs. Souvent labellisés de technocrates, ils n’en représentent pas moins des concurrents agissant à divers niveaux, de toutes sortes et au prisme de clivages profonds. Aux plus visibles commissaires européens, présidents et ministres siégeant dans les conseils ou parlementaires européens, s’ajoutent notamment les fonctionnaires européens, les experts nationaux, les représentants d’intérêts industriels et privés, et toute une pléiade d’assistants et de conseillers. Aussi, au-delà de la nécessaire cartographie des acteurs de la politique spatiale européenne, notre rôle sera de préciser la connaissance des clivages entre ces acteurs et des caractéristiques sociales qui les sous-tendent.

Des Europes du spatial

Une fois ce référentiel européen posé, venons-en plus directement à l’Europe du spatial, ou plutôt des Europes du spatial. Plurielle, l’Europe du spatial l’est dans le temps. L’Europe du spatial est née bien avant l’engagement des Communautés européennes puis de l’Union européenne. Elle s’est construite avec le Centre européen pour la construction de lanceurs d’engins spatiaux (CECLES) et le Conseil Européen de Recherches Spatiales (CERS), tous deux officiellement créés en 1964, remplacés par une seule entité intergouvernementale en 1975, l’Agence Spatiale Européenne (ESA). Emmanuel Sigalas a montré comment les Communautés européennes n’ont parlé de spatial qu’à partir d’une résolution du Parlement européen de 1979 demandant que l’Europe investisse plus dans la recherche spatiale. Cette Europe était alors bien différente de celle qui a lancé Galileo ou Copernicus.

Aussi, au-delà de la pluralité chronologique, c’est bien la pluralité géographique et politique des Europes du spatial qui s’affirme. L’Europe du spatial est avant tout composée de politiques nationales des grandes puissances du continent. L’Europe des nations est loin d’être relayée aux seules pages de l’histoire, tant la période marque la permanence des nationalismes industriels et spatiaux en Europe. Les gouvernements européens dédient des budgets sans précédent aux programmes nationaux et court-circuitent parfois les tentatives de coopérations régionales par de nouvelles coopérations internationales, à l’image des accords Artemis. Cependant, l’Europe du spatial trouve toujours une extension en diverses institutions inter-gouvernementales telles que l’ESA, l’Organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques (Eumetsat) et l’Observatoire Européen Austral (ESO). Si dépendantes des contributions budgétaires et des voix nationales, celles-ci ne se réduisent pas à la simple somme des intérêts nationaux, comme le montrent le programme obligatoire de sciences et explorations spatiales de l’ESA et la construction du consensus par les administrations de ces agences. Ces logiques intergouvernementales se retrouvent dans certaines enceintes décisives de l’Union européenne, au premier rang desquelles le Conseil de l’UE, le Conseil européen et les comités chargés de la mise en œuvre des politiques européennes.

Enfin, l’Europe du spatial recouvre les institutions supranationales telles que la Commission européenne et son Agence du GNSS européen (prochainement Agence de l’Union européenne pour le programme spatial) qui élaborent les propositions, les défendent au cours de la procédure législative et tiennent la barre de négociations secondaires telles que les accords-cadres de partenariats financiers. L’impulsion de ces organisations supranationales fut essentielle pour que naisse le programme de navigation européen. Chaque organisation de ces Europes du spatial dispose de sa culture propre, sa relation avec son environnement, ses normes formelles et informelles de fonctionnement, forgées par leur histoire. Le juste retour pour l’ESA et le fonctionnement par appels d’offres compétitifs de la Commission européenne en sont les exemples les plus manifestes. Ces mécanismes sont bien profondément ancrés dans ces institutions et ne peuvent être appréhendés comme de simples procédures exogènes.

Si certains tentent de monopoliser l’incarnation de cette Europe du spatial, personne n’a réellement la capacité de parler pour elle et de l’engager avec soi. Les tentatives du Directeur-Général de l’ESA ou des Commissaires européens chargés d’espace depuis 2014 masquent mal l’écart important entre le pouvoir de ces « décideurs » et la réalité des prises de décisions dans les institutions européennes, d’abord à chercher dans les espaces les plus bureaucratiques de ces institutions. Surtout, aux yeux des opinions publiques, ces postulants-incarnateurs de l’Europe du spatial ne se substituent pas aux chefs d’Etats et de gouvernements qui, de temps en temps, parlent de cette Europe du spatial, mais n’ont pas non plus, à eux seuls, la capacité d’agir. Il peut en résulter une perception décourageante et plus ou moins fondée de dissémination des discours, des compétences et des projets spatiaux européens, de déconnection entre les engagements et les réalisations, et de biais de perception de ces acteurs vis-à-vis de leur environnement.

Aussi, restons sceptiques des discours qui proclament l’avènement ou la fin de l’Europe, et mettons-nous au travail pour décrypter ce qu’est l’essence de l’Europe du spatial, les concurrences organisationnelles, les cultures administratives ou les luttes de pouvoir. Tentons d’accéder aux visions du monde des différents porteurs de cette politique spatiale européenne, ainsi qu’aux régimes de légitimité et des ressources d’influence qu’ils mobilisent. Faisons le diagnostic nécessaire pour mettre en lumière les stratégies, méthodes et projets qui permettront de mieux construire l’Europe du spatial de demain.

Bastien GIRARD